大家晚上好，我是蕭十一郎。一個專注思想成長、喜歡讀書碼字的90后高校法學(xué)老師、執(zhí)業(yè)律師。

引言

2024年6月17日，一份擱置兩年后的草案被全國人大常務(wù)委員會終止審議。

草案即《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市昌平區(qū)等農(nóng)村宅基地改革試點地區(qū)行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》（以下簡稱“決定草案”），決定草案授權(quán)全國107個地區(qū)進(jìn)行宅基地使用權(quán)抵押試點，意圖突破民法典“宅基地使用權(quán)不得抵押”的明確規(guī)定。但是全國人大公報顯示，該草案在審議過程中，有的常委委員提出，宅基地使用權(quán)抵押問題比較復(fù)雜、敏感，各方面意見不完全一致，建議慎重考慮。

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地整體制度一覽表

因此，這份關(guān)于改革農(nóng)村宅基地現(xiàn)有模式的試點草案被宣布終止。

宅基地改革中央層面雖然劃了一個逗號，但各省市仍在陸續(xù)進(jìn)行，隨著城市化進(jìn)程不斷演進(jìn)，人口居住和生產(chǎn)分工模式的調(diào)整，傳統(tǒng)的模式終將面臨革新。在解讀各省市的農(nóng)村宅基地法規(guī)政策之前，對已有的法律和部門規(guī)章（中央部委）進(jìn)行了梳理統(tǒng)計，以供參詳。

法律法規(guī)（點擊可轉(zhuǎn)文件）：

1.《中華人民共和國土地管理法》（2020年1月1日起實施）

2.《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2021年9月1日起實施）

3.《民法典》涉及農(nóng)村集體、承包地、建設(shè)用地、宅基地等條款匯總

4《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》對農(nóng)村宅基地管理和住房建設(shè)有哪些要求

5.《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》（2025年5月1日起實施）

部門規(guī)章及解讀（點擊可轉(zhuǎn)文件）：

1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知（農(nóng)經(jīng)發(fā)【2019】6號）

2.中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》（中農(nóng)發(fā)【2019】11號）

3自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知

4.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：農(nóng)村宅基地管理法律政策問答

5.自然資源部：宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作問答

6.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鼓勵閑置宅基地和農(nóng)房用于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)及一二三產(chǎn)融合項目

7.國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知

8.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：推動宅基地行政執(zhí)法權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

9.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革的建議的答復(fù)

10.宅基地使用權(quán)是否可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承？請看自然資源部答復(fù)！

這些規(guī)范性文件對一些具體的建設(shè)指標(biāo)、原則性和禁止性內(nèi)容都作出了更為明確的規(guī)定。在后續(xù)的解讀中，有一些內(nèi)容會進(jìn)行詳細(xì)的解讀，對想了解具體操作流程的朋友應(yīng)該有所幫助。有時候，法律的專業(yè)性往往源自規(guī)則的復(fù)雜性，尤其是中國的“法律”。

政府和法院所依據(jù)的辦事規(guī)則或者裁判“規(guī)則”，并不限于狹義的法律文件，在司法和行政實踐中，具體的規(guī)范性文件往往是直接的“圣旨”，因為規(guī)范性文件是可以直接作為依據(jù)的（行政領(lǐng)域一般要求合法的規(guī)范性文件，即對部分文件可以提出合法性審查，不合法的規(guī)范性文件不得作為行政活動依據(jù)）。因此，即便是作為專業(yè)的律師，很多時候也必須學(xué)會在“法律”之外尋找依據(jù)。

農(nóng)村宅基地與自建房法規(guī)政策@湖南篇

湖南作為中部六省之一，同樣也是農(nóng)業(yè)大省，據(jù)2024年公布的數(shù)據(jù)顯示，截止2023年，湖南全省常住人口6568萬人。其中，城鎮(zhèn)人口4017萬人，城鎮(zhèn)化率61.16%。湖南省下轄13地級市1自治州，在本次統(tǒng)計篩選時發(fā)現(xiàn)，湖南省全部地級市以及自治州，都出臺了農(nóng)村宅基地及自建房相關(guān)規(guī)范性文件，除湘潭市為政策性文件外，其余均為地方性法規(guī)，效力層次較高。

除了上述文件的效力性較高外，湖南地區(qū)關(guān)于農(nóng)村宅基地及自建房的規(guī)范性文件有以下幾個特點：

其一，部分市區(qū)明確規(guī)定了在拆舊建新時，舊有自建房的拆除時限，一般為3-12個月，且部分地區(qū)明確規(guī)定，舊有自建房未按約定拆除者，不得為新建房屋辦理不動產(chǎn)登記。（郴州市）

其二，部分市區(qū)明確規(guī)定了宅基地?zé)o償退出（歸還）的情形，如常德市明確規(guī)定實行宅基地退出制度。有下列情形之一的，無償退出宅基地，宅基地由原集體經(jīng)濟組織收回：　　

其三，邵陽市明確規(guī)定了分戶的基本原則，這一點非常值得探討。在邵陽市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)《邵陽市農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法》的通知中，明確了建房分戶的基本原則：

（一）獨生子女住戶，不論幾代人，為一個家庭戶型；有兩個以上農(nóng)業(yè)戶口子女的，有子女已達(dá)婚齡且已嫁娶的，經(jīng)公安機關(guān)分戶可作為兩個以上家庭戶型，但父母必須伴靠一農(nóng)業(yè)戶口子女建房。

（二）夫妻關(guān)系存續(xù)期間分戶的只認(rèn)定一戶；離婚一年以上且未共同生活或離婚后一方又另行結(jié)婚的可以認(rèn)定分戶。

（三）與父母共同生活的外嫁女及未婚子女不能和父母分戶。

但遺憾的是該文件只是市級政策性文件，且根據(jù)官網(wǎng)顯示，其時效性為2017-12-29至2022-12-28，也就是說已經(jīng)失效了。事實上，分戶問題在實踐中幾乎沒有任何具體的規(guī)范性文件指引，而分戶與申請宅基地之間也存在“先有雞還是先有蛋”的奇葩規(guī)定，有的地方派出所要求申請分戶的前提條件是已經(jīng)獲批宅基地甚至已經(jīng)建設(shè)了自建房，但與此同時，申請宅基地建房的前提條件卻是已經(jīng)獨立分戶了，換而言之，申請分戶與申請宅基地形成了互為前置條件的情形。為此，有關(guān)部門還專門發(fā)文要求地方不得設(shè)置此類條件。

如果以“一戶一宅”的法律規(guī)定作為邏輯起點，那戶和宅看似是相互依存的，從字面理解，一戶家庭，只能擁有一處宅基地，也只能蓋一處自建房，這和城市的商品房顯然不同。城里人只要有錢，任何一個人名下理論上和實際上都可以有一套以上，無窮套以下的房屋，當(dāng)然限購地區(qū)除外。這里我們也可以看出，城市居民對房產(chǎn)——這一私有財產(chǎn)的占有，并不以戶為基本單元，而是以個人為基本單元（個別限購地區(qū)例外，但限購本質(zhì)上還是以個人身份為核心），而農(nóng)村居民對自建房，同樣是私有財產(chǎn)的占有，卻必須以戶為基本單元。戶，這一基本單元的成立，在農(nóng)村基本上以結(jié)婚為前提條件，前述邵陽市的文件中明確規(guī)定，與父母共同生活的外嫁女及未婚子女不能和父母分戶。即便子女已經(jīng)成年且具備相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟實力，只要未婚，不得和父母分戶。這一點在很多地區(qū)即便沒有文件規(guī)定，事實上也是如此操作。

農(nóng)村未婚的成年子女，只要父母建在，就不能“開門別戶”，也成不了戶主。頗具“只要皇帝還在，太子永遠(yuǎn)是太子的意味啊?！?/span>

這一點和城市居民顯然是不同的，對年青人的影響也不同。家庭對個人的約束和“捆綁”作用也不一樣。農(nóng)村的戶或者說家庭，不僅僅是經(jīng)濟共同體，從這個層面出發(fā)，也是一個密切關(guān)聯(lián)的政治共同體。我想這也是傳統(tǒng)社會中“家國一體”的政治觀念，在現(xiàn)代社會中的深刻表現(xiàn)，傳統(tǒng)觀念的力量在農(nóng)村家庭生活中還存在很多影子。

其四，關(guān)于自建房建筑面積及三層以上自建房法律定性問題。與江西省不同，湖南省雖然同樣規(guī)定了宅基地占地面積（130-210/平方米），但湖南省并未明確限制農(nóng)村自建房的樓層（新建房屋一般不得超過三層）與建筑面積。在湖南省人民政府辦公廳關(guān)于《湖南省居民自建房安全管理若干規(guī)定》實施工作的意見/湘政辦發(fā)〔2023〕7號中，明確提出了“三層及以上的居民自建房，工程投資額在30萬元以上或建筑面積在300平方米以上的（簡稱“限額”以上居民自建房），其新建、改（擴）建、重建應(yīng)依法辦理施工圖審查、質(zhì)量安全監(jiān)督、施工許可、竣工驗收備案等手續(xù)”。

這里有其實有兩層含義，第一，湖南允許建設(shè)3層以上或者300平方米以上的“限額”以上自建房，第二，建設(shè)前述“限額”以上自建房必須按照建設(shè)工程施工程序進(jìn)行審查、備案、施工許可等，即應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國建筑法》的規(guī)定進(jìn)行，而非遵照一般的農(nóng)民自建低層住宅建設(shè)活動程序。前者需要按照建設(shè)工程要求的資質(zhì)條件進(jìn)行設(shè)計施工作業(yè)，需要有資質(zhì)的單位進(jìn)行承建，一般的個人包工頭、工匠不得承建，后者則允許個體工匠參與建設(shè)，不要求資質(zhì)。

追根溯源，湖南省關(guān)于農(nóng)村三層及以上“限額”自建房的規(guī)定，其實源自2004年12月6日《建設(shè)部關(guān)于加強村鎮(zhèn)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理的若干意見》第三條第一項規(guī)定：

（一）對于建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的所有公共建筑工程、居民自建兩層（不含兩層）以上、以及其它建設(shè)工程投資額在30萬元以上或者建筑面積在300平方米以上的所有村鎮(zhèn)建設(shè)工程、村莊建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)的學(xué)校、幼兒園、衛(wèi)生院等公共建筑（以下稱限額以上工程），應(yīng)嚴(yán)格按照國家有關(guān)法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)督管理。

雖然在上述湖南省辦公廳文件中對“農(nóng)村三層及以上“限額”自建房”的規(guī)定很清晰，但奇怪的是，衡陽市人大常委會通過的《衡陽市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理條例》對此卻在存在明顯瑕疵，后者規(guī)定：

農(nóng)村村民建設(shè)超過三層以上住房的，應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的建筑施工企業(yè)施工；建設(shè)三層以下（含三層）住房的，也可以委托具有相應(yīng)建筑技能的農(nóng)村建筑工匠施工。

三層自建房的規(guī)模，不論按照建設(shè)部的文件還是湖南省辦公廳的文件要求，都必須按照建設(shè)工程的資質(zhì)條件進(jìn)行設(shè)計施工，不能由個體建筑工匠進(jìn)行施工。在“衡陽市人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村住房建設(shè)服務(wù)與管理的通知/衡政辦發(fā)〔2024〕15號”文件中，對三層自建房的資質(zhì)規(guī)定，與建設(shè)部、湖南省辦公廳文件一致，也就與衡陽市人大常委會的規(guī)定不同。

在司法實務(wù)中，由于前述建設(shè)部意見和建筑法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村自建房三層的規(guī)模是一個法律關(guān)系上的分水嶺。三層及三層以上的自建房，依法必須按照建設(shè)工程施工合同進(jìn)行，個體工匠承包合同無效，房東和承包人對建設(shè)過程中發(fā)生的損失，都需要按照各自的過錯承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，房東必須承擔(dān)一定過失責(zé)任。兩層及兩層以下自建房，可以按照承攬合同進(jìn)行施工，房東如果不存在選任過錯，可以不承擔(dān)責(zé)任。我曾在湖南瀏陽經(jīng)辦過一個農(nóng)村兩層自建房建設(shè)，提供勞務(wù)致自己損害責(zé)任糾紛的案件，房東選任了有多年經(jīng)驗的包工頭進(jìn)行承攬作業(yè)，最后并未承擔(dān)選任過失責(zé)任，而是由包工頭對其招攬的施工員承擔(dān)雇傭責(zé)任。

其五，對少數(shù)民族建筑風(fēng)俗的保護(hù)。在《湘西土家族苗族自治州農(nóng)村村民住房建設(shè)若干規(guī)定》文件中，明確規(guī)定：原有宅基地上的住房應(yīng)當(dāng)于新房建成竣工之日起六個月內(nèi)自行拆除，逾期不拆除的，依法組織拆除。確因傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨、歷史文化遺產(chǎn)等保護(hù)需要，原住房經(jīng)依法處置后可以不予拆除。

最后，關(guān)于湖南省農(nóng)村宅基地與自建房的規(guī)范性文件具體統(tǒng)計情況見下表：

自由思考，理性服從